Pregled aktivnosti na reorganizaciji pravosudnog sustava

Vlada Republike Hrvatske je 20. rujna 2005. godine usvojila Strategiju reforme pravosuđa, s pripadajućim planom djelovanja kao sveobuhvatan i koncepcijski cjelovit dokument s precizno utvrđenim mjerama reforme pravosuđa i prilagodbe pravosudnog sustava za ulazak Republike Hrvatske u Europsku uniju.

U Strategiji reforme pravosuđa je kao prioritetna bila istaknuta mjera reorganizacije i racionalizacije mreže sudova i državnih odvjetništava. U prilog nužnosti provedbe ovih mjera isticao se tadašnji velik broj redovnih i specijaliziranih sudova (266), neodgovarajućih s obzirom na veličinu države i broj stanovnika, koji nisu mogli osigurati pravovremeno pružanje pravne zaštite te su bili financijski neisplativi i zahtijevali su velika infrastrukturna ulaganja.

Početkom 2005. godine je, u okviru projekta CARDS 2002 – Podrška reformi hrvatskog pravosuđa, u suradnji s finskim twinning partnerom izvršena analiza veličine i broja svih sudova u Republici Hrvatskoj. Analiza je ukazala da se uzroci neučinkovitosti našeg pravosuđa mogu naći prvenstveno u postojećoj strukturi sudova. Pokazalo se da su općinski sudovi u većim gradovima (naročito najveća 4 suda) opterećeni većim prilivom predmeta, dok s druge strane manji sudovi imaju prevelik broj sudaca u odnosu na priliv predmeta te da je upravo ta neravnomjernost u radnoj opterećenosti sudova predmetima u odnosu na broj sudaca razlog velikog broja neriješenih predmeta, unatoč ukupno velikom broju sudova i sudaca.

Pri donošenju odluke o početku postupka reorganizacije i racionalizacije te stvaranja moderne, učinkovite i građanima dostupne mreže sudova Ministarstvo pravosuđa uvažilo je preporuku finskih partnera iz CARDS 2002. projekta te se odlučilo za uvođenje postupnih promjena, prvenstveno kroz pilot projekt spajanja određenih radno manje opterećenih općinskih i prekršajnih sudova smještenih u istom prostoru.

Pilot projekt je s provedbom započeo u svibnju 2006. godine u kojem se pratila učinkovitost ovakvog načina smanjivanja broja sudova te su detektirani svi potencijalni problemi tijekom procesa. U njemu je sudjelovalo osam općinskih i osam prekršajnih sudova (Benkovac, Buzet, Čakovec, Ilok, Makarska, Otočac, Pakrac i Pregrada) međusobno  spojenih u općinske sudove šire nadležnosti. 

Nakon provedene analize utvrđeno je da se predmetnim spajanjem ipak nisu realizirale najvažnije planirane prednosti spajanja:
  • ravnomjerna raspodjela predmeta na sve suce,
  • brže rješavanje zaostataka,
  • veća mogućnost specijalizacije sudaca te
  • bolja organizacija rada sudova u vrijeme dežurstava, godišnjih odmora i bolovanja,
i to zbog nedostatka zakonskih propisa koji bi omogućili da osobe imenovane na dužnost sudaca općinskih sudova rješavaju predmete iz nadležnosti prekršajnih sudova, i obratno.

Nadalje, uočena je i nužnost reforme prekršajnog sudovanja. Prekršajno sudovanje u velikoj mjeri opterećuju bagatelni „nepravi sudski predmeti“ koje treba vratiti u nadležnost upravnih tijela. Upravo velik priliv takvih premeta kontinuirano je nametao potrebu za povećanjem broja prekršajnih sudaca, odnosno zaključak da u spojenim sudovima trebaju prevladavati suci koji bi rješavali predmete iz prekršajne nadležnosti.

Jedina prednosti ovog projekta bila je da su se postojeći sudski službenici i namještenici mogli koristiti za potrebe rada obje vrste sudova, što je doprinijelo i većoj mogućnosti njihove obuke i specijalizacije te smanjenim materijalnim troškovima održavanja u sudovima smještenim u istoj zgradi.

Ministarstvo pravosuđa osnovalo je posebnu radnu skupinu za izradu Prijedloga racionalizacije mreže sudova, sastavljenu od predstavnika Ministarstva i sudbene vlasti, a koja je s radom započela u prosincu 2005. godine. Sagledana su i razmotrena sva pitanja koja su se u provedenoj analizi projekta CARDS 2002. nametnula (prostor, kadrovi, materijalni i putni troškovi i dr.) te su ustanovljene polazne osnove za analizu troškova i koristi.

U suradnji s austrijskim twinning partnerima je u lipnju 2006. godine započela realizacija projekta CARDS 2003. – Nastavak podršci reformi hrvatskog pravosuđa, u okviru kojeg je bilo predviđeno i osiguranje i pružanje podrške u procesu racionalizacije mreže sudova.

U okviru projekta osnovana je radna skupina koja je provela cjelovitu analizu postojećeg stanja kadrova, predmeta i infrastrukture te broja stanovnika i udaljenosti od drugog najbližeg suda s pregledom svih sudova u Republici Hrvatskoj.

Nakon provedene analize zauzet je stav:
  • za samostalan opstanak općinskog i  prekršajnog suda potreban je  priliv predmeta koji zadovoljava normu suca prema Okvirnim mjerilima za rad 5 sudaca, a onog županijskog i trgovačkog za 10 sudaca,
  • treba spajati općinske sudove koji su jedan od drugoga udaljeni manje od 30, odnosno 50 km uz uvažavanje geografskih specifičnosti na otocima,
  • u odnosu na županijske sudove treba respektirati i površinu područja te broj stanovnika te
  • kod spajanja sudova nije potrebno slijediti administrativnu, odnosno županijsku podjelu.

Vlada Republike Hrvatske donijela je 9. ožujka 2007. godine Zaključak o započinjanju procesa racionalizacije mreže sudova u Republici Hrvatskoj koji se namjeravao provoditi spajanjem istovrsnih sudova.

U ovoj odluci bili su istaknuti ciljevi i koristi koji su se željeli postići racionalizacijom sudačke mreže:
  • prvenstveno učinkovito, moderno i racionalno pravosuđe,
  • ravnomjerna radna opterećenost sudova,
  • brže rješavanje zaostalih predmeta,
  • donošenje sudskih odluka u razumnom roku, b
  • bolja organizacija rada,
  • ujednačenija sudska praksa,
  • veća mogućnost specijalizacije sudaca i
  • veće financijske uštede.

U okviru realizacije projekta racionalizacije mreže sudova 22. srpnja 2008. godine donesen je Zakon o područjima i sjedištima sudova. Navedenim Zakonom  je od 1. siječnja 2009. godine, umjesto dotadašnjih 108, ustanovljeno 67 općinskih sudova na način da su se sudovi koji nisu udovoljavali postavljenim kriterijima međusobno spojili.

Ministarstvo pravosuđa donijelo je i pripadajući Pravilnik o utvrđivanju rokova spajanja općinskih sudova prema kojem će se zbog nedostatka financijskih sredstava postupak racionalizacije dovršiti fizičkim spajanjima najkasnije do 31. prosinca 2019. godine, nakon osiguranja radnog prostora i opreme u sjedištima sudova koji su nastali spajanjem.

Za navedeno je, pored izmjena godišnjih rasporeda poslova, prilagodbe računovodstvenih poslova, imenovanja sudaca ovlaštenih za obavljanje poslova sudske uprave i dr.,  bila izvršena i odgovarajuća informatička priprema. U svim općinskim sudovima su 1. siječnja 2009. godine uvedeni elektronski upisnici čime je omogućeno postojanje jedinstvenih upisnika za novoustanovljene sudove.

U sudovima koji su se spojili ustrojene su stalne službe koje su nastavile s radom u dotadašnjim sjedištima općinskih sudova do njihovog fizičkog spajanja s općinskim sudovima u sjedištima.

U svim općinskim sudovima koji su se spojili zadržani su samostalni zemljišnoknjižni odjeli zbog tadašnjeg nedovoljnog stupnja uređenosti zemljišnoknjižnog stanja, a kako bi se građanima olakšao pristup zemljišnoknjižnim odjelima.

Stupanjem na snagu Zakona o područjima i sjedištima prekršajnih sudova 1. siječnja 2010. godine, od tadašnjih 114, ustanovljena su 63 prekršajna suda, po istim kriterijima kao i kod racionalizacije mreže općinskih sudova, uz uvažavanje specifičnosti prekršajnog sudovanja. Spojeni sudovi postali su stalne službe izvan sjedišta suda, a odgovarajućim je pravilnikom utvrđena dinamika fizičkog spajanja sudova.

Racionalizaciju mreže općinskih sudova pratila je racionalizacija mreže državnih odvjetništava. U sjedištima općinskih sudova ustanovljena su općinska državna odvjetništva. Uvažavajući iste kriterije kao i za racionalizaciju mreže sudova izrađene su analize državnoodvjetničke mreže te je 17. prosinca 2008. godine donesen Zakon o područjima i sjedištima državnih odvjetništava.

Zakon je stupio na snagu 1. siječnja 2009. godine te je njime, od tadašnjih 71, ustanovljeno 55 općinskih državnih odvjetništava. Provedba cijelog postupka racionalizacije mreže državnih odvjetništava bila je predviđena do 31. prosinca 2019. godine, a radi provedbe ovog Zakona te utvrđivanja dinamike rokova spajanja općinskih državnih odvjetništava donesen je Pravilnik o dinamici i rokovima za spajanje državni odvjetništava.

Do danas je ukupno spojeno:
  • 29 općinskih sudova,
  • 14 prekršajnih sudova
  • 24 općinska državna odvjetništva
  • 1 trgovački sud,
  • 1 županijski sud i
  • 5 županijskih državnih odvjetništava.

Provedenom analizom spajanja utvrđeno je postignuto:
  • poboljšanje u upravljanju sudskim predmetima,
  • ravnomjernije radno opterećenje sudova i sudaca,
  • veća mogućnost specijalizacije, 
  • ujednačenija sudska praksa,
  • učinkovitije upravljanje sudovima te raspoređivanje sudskih službenika i namještenika u rad,
  • smanjenje ukupnog potrebnog broaj sudaca i sudskih službenika i namještenika te  
  • značajne financijske uštede, naročito u fizički spojenim sudovima.
 
Nakon spajanja sudova doneseni su novi pravilnici o njihovom unutarnjem redu kojima je određen broj potrebnih sudaca i broj potrebnih službenika i namještenika. Na temelju tih novih pravilnika i rješenja za suce na nekim su sudovima utvrđeni viškovi zaposlenika. Navedena radna mjesta se, nakon odlaska u mirovinu ili nakon prelaska zaposlenih na druga radna mjesta, nisu popunjavala. Tako je na spojenim sudovima, s danom 30. rujna 2010. godine, utvrđeno smanjenje za 19 sudaca i za 75 službenika i namještenika.

Jedan od najvažnijih učinaka racionalizacije je i znatnije smanjenje broja neriješenih predmeta na sudovima koje je ipak bilo i rezultat izmjena odgovarajućih postupovnih propisa.

U tzv. drugom krugu racionalizacije novim Zakonom o područjima i sjedištima sudova smanjen je broj:
  • županijskih sudova s 21 na 15, a
  • trgovačkih sudova s 13 na 7.

Spojeni su svi županijski sudovi koji nisu imali priliv predmeta za najmanje 10 sudaca, odnosno trgovački sudovi koji nisu imali priliv predmeta za 5 sudaca.

Nakon izvršene reforme upravnog sudovanja s početka 2010. godine uvođenjem dvostupanjskog sudovanja i obveznosti javne rasprave čime su ovi sudovi postali sudovi pune jurisdikcije, Zakonom o područjima i sjedištima sudova ustanovljena su četiri upravna suda te Visoki upravni sud Republike Hrvatske koji su počeli s radom 1. siječnja 2012. godine.

Zakonom o područjima i sjedištima državnih odvjetništava smanjen je i broj županijskih državnih odvjetništava s 20 na 15.

U 2011. godini zbog primjene novog Zakona o kaznenom postupku provedena je daljnja racionalizacija općinskih sudova i općinskih državnih odvjetništava u dijelu koji se odnosi na kazneno sudovanje smanjenjem sa 67, odnosno 55 na 33, što je omogućilo formiranje sudova s najmanje 5 sudaca, koncentraciju predmeta, ravnomjerniju radnu opterećenost i veću specijalizaciju sudaca.

Iz dosadašnjeg iskustva Ministarstva pravosuđa zaključeno je da je osnovni preduvjet za uspješnu provedbu racionalizacije dobra komunikacija sa svim dionicima ovog postupka. Ministri i njihovi suradnici održavali su sastanke sa čelnicima pravosudnih tijela te predstavnicima županija i gradova na kojima se predstavljala potreba i prednosti postupka racionalizacije.

Nadalje, važno je i da se u provedbi planiranih mjera strogo vodi računa i ne odstupa od zauzetih kriterija za spajanje. Ograničavajući faktor pri tome svakako su nedostatna financijska sredstva, zbog čega je i dinamika spajanja iz prve racionalizacije planirana sve do 31. prosinca 2019. godine.

Za izgradnju novih zgrada te nadogradnju postojećih zgrada Ministarstvo pravosuđa sklopilo je ugovor o zajmu sa Svjetskom bankom u visini 18 mil. EUR. Samo je za nadogradnju sudova koji su se spajali tijekom 2009., odnosno 2010. godine bilo osigurano 35 mil. kuna, odnosno 40 mil. kuna. Do sada iskazane financijske uštede kod spojenih sudova prvenstveno su smanjeni izdaci za zaposlene te uštede na režijskim troškovima i održavanju objekata.

Dovršetak započetog procesa racionalizacije, odnosno početak novog ciklusa racionalizacije predviđen je i novijim strateškim dokumentima Ministarstva pravosuđa:
  • Strategija reforme pravosuđa za razdoblje 2011.-2015. godine iz 2010. godine, pod tematskom cjelinom Učinkovitost pravosuđa, kao posebnu stratešku smjernicu predvidjela je dovršetak racionalizacije i unapređenje mreže pravosudnih institucija uz nastavak njihovog fizičkog spajanja,
  • Strategija razvoja pravosuđa za razdoblje 2013.-2018. godine iz 2012. godine, pod strateškom smjernicom Učinkovitost pravosuđa, predvidjela je provedbu analize učinka do sada provedene racionalizacije kao i potrebe za daljnjom racionalizacijom mreže pravosudnih tijela.

Oba strateška dokumenta donesena su na prijedloga Savjeta za praćenje provedbe Strategije reforme pravosuđa osnovano još 2006. godine u čijem su sastavu čelnici i predstavnici najvažnijih institucija za provedbu Strategije, sa zadatkom poticanja i usmjeravanja provedbe mjera Strategije.

Odlukom od 16. veljače 2012. godine članovi Savjeta su:
  • ministar pravosuđa,
  • predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske,
  • Glavni državni odvjetnik Republike Hrvatske,
  • predsjednik Odbora za pravosuđe Hrvatskog sabora,
  • predsjednik Državnog sudbenog vijeća,
  • predsjednik Državnoodvjetničkog vijeća,
  • predsjednik Hrvatske odvjetničke komore,
  • predsjednik Hrvatske javnobilježničke komore,
  • zamjenica i pomoćnici ministra pravosuđa,
  • ravnatelj Pravosudne akademije te
  • Glavni tajnik Ministarstva pravosuđa.